终于讲明白了！一文超全解锁公共数据

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指令者导读在数字化时代，数据已成为一种关键的生产要素。我国作为全球数据资源的大国，正致力于建立和完善国家公共数据资源体系，以确保数据的安全、有序开放和高效利用。8月20日，《人民日报》刊登了工业和信息化部部长金壮龙的署名文章，题为《构建促进实体经济与数字经济深度融合的制度框架》。在文章中，金壮龙强调了构建完善的国家公共数据资源体系的重要性，并主张推动公共数据资源的安全性和有序性开放。今天我们就来拆解下公共数据。

公共数据因其权威性、普遍适用性、基础性、可控性和公益性，在数据要素中占有重要地位。它对于提升政府治理能力、促进经济发展以及推动社会共同富裕具有显著的作用。公共数据的有效管理和利用是实现数据基础制度的关键部分，也是确保这些制度得以实施的重要手段。

1. 公共数据资源定义与范畴

1.1 公共数据资源的界定

公共数据资源通常指政府部门、公共企事业单位在履行公共管理和服务职责时形成或衍生的数据。这些数据记录和证明了公共部门的行为轨迹，是经济社会发展的关键生产要素。

• 定义：公共数据资源是政府部门、公共企事业单位在履行职责过程中产生的，具有公共属性的数据集合。

• 特点：权威性、通用性、基础性、可控性、公益性。

• 价值：据麦肯锡测算，中国公共数据开放的潜在价值高达10万亿-15万亿元，占2020年全国财政收入约55%-82%。

1.2 公共数据资源的范畴

公共数据资源的范畴包括但不限于以下领域：

• 政务数据：政府机关在行政过程中产生的各类数据，如人口普查数据、经济统计数据等。

• 公共事业数据：教育、医疗、交通等领域的公共企事业单位在提供服务过程中产生的数据。

• 环境与资源数据：环境保护、自然资源管理等领域的监测和统计数据。

• 科研数据：政府资助的科研项目产生的数据，包括实验结果、观测数据等。

2. 公共数据资源的重要性

2.1 公共数据资源在经济社会发展中的作用

公共数据资源作为国家资源的重要组成部分，在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。以下是一些重要的例子，展示了公共数据资源的重要性：

• 经济增长：据麦肯锡测算，我国公共数据开放的潜在价值高达10万亿-15万亿元，占2020年全国财政收入约55%-82%。这表明公共数据资源的开发利用对经济增长具有显著的推动作用。

• 行业应用：在医疗、教育、交通等领域，公共数据资源的应用推动了服务的数字化、智能化，提高了服务效率和质量，促进了行业的创新和发展。

• 灾害防治：例如，全国地质灾害实景三维关键技术与应用等项目，通过公共数据资源的分析和应用，有效预防和减少了自然灾害带来的损失。

• 智慧城市建设：公共数据资源的整合和分析为城市规划、交通管理、公共安全等领域提供了决策支持，是智慧城市建设的重要基础。

• 市场监管：公共数据资源的开放和共享，有助于市场监管部门更有效地进行市场监测和监管，保障市场秩序，促进公平竞争。

2.2 公共数据资源在国家治理现代化中的作用

公共数据资源在推进国家治理现代化方面发挥着关键作用，以下是一些具体的例子：

• 政府决策支持：公共数据资源为政府提供了丰富的信息资源，帮助政府更精准地识别问题、制定政策和评估政策效果，提高了政府决策的科学性和有效性。

• 公共服务优化：通过公共数据资源的分析和应用，政府能够更好地了解民众需求，优化公共服务的供给，提高公共服务的质量和效率。

• 社会治理创新：例如，利用公共数据资源进行疫情监测和防控，通过数据分析预测疫情发展趋势，为疫情防控提供了有力支持。

• 数字政府建设：公共数据资源的整合和共享是数字政府建设的基础，通过构建全国一体化政务大数据体系，推进政务数据依法有序流动、高效共享，有效利用、高质赋能。

• 法治建设：公共数据资源的开放和利用，需要相应的法律法规进行规范和保护，这促进了数据保护、数据安全等相关法律法规的完善，为法治建设提供了新的内涵。

通过上述例子可以看出，公共数据资源在经济社会发展和国家治理现代化中发挥着不可或缺的作用，其重要性日益凸显。

3. 公共数据资源开放的现状与挑战

3.1 公共数据开放平台的建设

公共数据开放平台的建设是推动数据资源开放共享的重要基础。近年来，中国在公共数据开放平台建设方面取得了显著进展。

• 平台数量增长：据不完全统计，截至2023年8月，中国已有226个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，覆盖了60.53%的城市。这表明数据开放平台的建设正在全国范围内快速推进。

• 平台功能完善：许多平台不仅提供了数据集的下载服务，还提供了数据请求、意见反馈、数据纠错等功能，增强了用户的互动体验。

• 数据安全性：在数据开放的同时，各平台也注重数据的安全性，通过数据加密、脱敏脱密、数据沙箱等技术手段，确保数据的安全合规流通。

3.2 公共数据开放的地域差异与问题

尽管公共数据开放取得了一定的进展，但在地域之间仍存在差异，同时也面临一些挑战。

• 地域差异：东南部沿海地区和一些中西部省份如贵州、四川等在公共数据开放方面表现较为突出，而其他地区则相对滞后。这种差异可能与地方经济发展水平、地方政府的重视程度、技术能力等因素有关。

• 数据质量与更新问题：一些地方的公共数据开放平台存在数据质量不高、更新不及时等问题，这影响了数据的实用性和价值。

• 监督约束机制不足：部分地区在数据开放的监督约束机制方面还不够完善，导致数据开放的规范性和有效性有待提高。

• 数据安全与隐私保护：随着数据开放的深入，如何平衡数据的开放与安全隐私保护之间的关系，是当前面临的一个重要挑战。

• 社会参与度不足：尽管公共数据开放平台数量增多，但社会力量参与数据创新应用的程度仍有待提升，这需要进一步激发社会对公共数据资源的开发利用潜力。

4. 公共数据资源开发利用的现状

4.1 公共数据资源开发利用的进展

公共数据资源的开发利用在全球范围内正逐渐成为推动社会经济发展、提升政府治理能力的重要手段。以下是一些重要的例子，展示了公共数据资源开发利用的进展：

• 福建省公共数据资源开发利用新模式：福建省通过探索公共数据资源分级开发模式，推动了《福建省大数据发展条例》等法规的出台，建立了公共数据资源开发服务平台，形成了公共数据资源分级开发利用的新模式。这一模式不仅推动了数据基础制度的创新实践，还实现了公共数据的安全高效供给，促进了数据服务经济社会发展。

• 上海市公共数据开放服务：上海市作为大数据综合试验区，通过加强开放数据治理、完善开放平台功能、推进数据应用创新等措施，公共数据开放服务探索取得了积极效果。上海市公共数据开放平台提供了需求调查、调研问卷等方式，鼓励数据需求方反馈需求，为数据使用方提供需求申请、意见反馈等互动方式。

• 国家数据局的成立：2023年3月7日，《国务院机构改革方案》提出组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。这一举措标志着政府在公共数据资源开发利用中的主导作用将进一步强化。

4.2 公共数据资源开发利用的挑战

尽管公共数据资源的开发利用取得了一定的进展，但仍面临一些挑战：

• 数据实用性不高：各级政务部门开放的公共数据普遍存在数据质量不高、数据价值低、机读性差等现象，实用性不强。

• 平台功能不完善：国家公共数据开放网站尚处于建设阶段，平台建设总体良莠不齐，未能形成标准统一、互联互通的公共数据开放平台体系。

• 长效机制待加强：工作合规性、标准化水平、数据开放授权机制等方面仍需加强，以满足《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规对公共数据开发利用提出的新要求。

• 数据安全和隐私保护：随着公共数据资源的开发利用，数据泄露和违规开发利用的风险较高，需要构建完善的数据安全体系。

• 收益分配体系不完善：公共数据资源开发利用的收益分配机制尚不明确，需要进一步探索和完善，以确保公平透明。

5. 公共数据资源管理

5.1 管理原则与政策

公共数据资源管理遵循一系列原则与政策，旨在确保数据的有效利用和安全保护。

• 管理原则：公共数据资源管理强调开放性、共享性、安全性和合规性。开放性原则鼓励数据的广泛访问和利用，以促进社会和经济的发展。共享性原则支持跨部门和跨领域的数据交流，以提高政府服务效率。安全性原则确保数据在收集、存储和处理过程中的保护，防止数据泄露和滥用。合规性原则要求数据管理遵守相关法律法规，保护个人隐私和国家安全。

• 政策框架：中国政府已出台多项政策，如《数据安全法》和《个人信息保护法》，为公共数据资源管理提供法律基础。这些政策明确了数据的分类、分级保护要求，规定了数据采集、处理和共享的规则，以及对数据安全事件的应对措施。

• 政策实施：各级政府机构根据中央政策制定具体的实施细则，包括数据管理的标准操作程序、数据质量控制、数据安全评估和监督机制。这些实施细则确保政策在地方层面得到有效执行。

5.2 安全保障措施

公共数据资源的安全保障措施是管理的重要组成部分，涉及技术和管理两个层面。

• 技术措施：包括数据加密、访问控制、入侵检测系统和安全审计。数据加密技术保护数据在传输和存储过程中的安全性。访问控制机制确保只有授权用户才能访问敏感数据。入侵检测系统监控数据系统的异常行为，防止未经授权的访问。安全审计则记录和审查数据访问和操作，以便在发生安全事件时进行追踪和响应。

• 管理措施：涉及数据分类、数据生命周期管理、安全培训和应急响应计划。数据分类根据数据的敏感性和重要性进行分级，实施不同级别的保护措施。数据生命周期管理覆盖数据的创建、使用、存储、共享和销毁全过程，确保数据在每个阶段都得到妥善处理。安全培训提升员工的数据安全意识和技能。应急响应计划则为数据安全事件提供快速反应和恢复指导。

• 监管机制：政府机构负责监督公共数据资源的安全保障措施的实施，包括定期的安全评估、风险管理和合规性检查。监管机构还负责处理数据安全事件，包括事故调查、损害评估和补救措施的实施。

• 国际合作：在全球化背景下，公共数据资源管理还涉及跨国数据流动和国际合作。中国政府参与国际数据安全标准的制定，并与其他国家共享数据保护的最佳实践，以促进全球数据安全和互信。

6. 公共数据资源政策与法规

6.1 国家层面政策

国家层面对公共数据资源的管理和利用给予了高度重视，旨在通过政策引导和法规制定，推动公共数据资源的开放共享和开发利用，以促进数字经济的发展和社会治理的现代化。

• 政策背景： 近年来，随着信息技术的快速发展，数据已成为国家基础战略资源和重要的生产要素。国家层面出台了一系列政策文件，如《促进大数据发展行动纲要》、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，旨在推动公共数据资源的整合、共享和开放，提升数据资源的价值。

• 政策目标： 政策旨在建立统一开放的公共数据资源体系，促进数据资源的高效利用，同时确保数据安全和个人隐私保护。通过政策引导，鼓励公共管理和服务机构提高数据开放水平，支持社会力量参与公共数据资源的开发利用。

• 政策措施： 国家层面的政策措施包括建立公共数据资源目录、推动数据标准化、加强数据安全保护、促进数据资源的市场化配置等。同时，政策还强调了对公共数据资源开发利用的监管和评估，确保数据资源的合理利用和安全可控。

6.2 地方性法规与管理办法

各地方政府根据国家政策指导和本地实际情况，制定了一系列地方性法规和管理办法，以规范公共数据资源的管理和使用。

• 地方性法规： 多个省市出台了地方性法规，如《浙江省公共数据条例》、《上海市数据条例》等，这些法规明确了公共数据的定义、分类、共享、开放和安全等方面的要求，为公共数据资源的管理提供了法律依据。

• 管理办法： 地方政府还制定了具体的管理办法，如《广东省公共数据管理办法》，这些办法进一步细化了公共数据的采集、管理、共享和开放的具体操作流程，明确了各相关部门的职责和义务。

• 实施效果： 地方性法规和管理办法的实施，有效推动了公共数据资源的整合和共享，提高了政府服务的透明度和效率。同时，也为社会力量参与公共数据资源的开发利用提供了政策支持和法律保障。

• 案例分析： 以江苏省为例，其出台的《江苏省公共数据管理办法》明确了公共数据的供给、共享、开放和利用等方面的具体措施，推动了公共数据资源在教育、医疗、交通等领域的应用，提升了公共服务水平和政府治理能力。

通过国家层面的政策指导和地方性法规、管理办法的实施，公共数据资源的管理逐渐规范化、制度化，为数据资源的有效利用和数字经济的发展提供了坚实的基础。

7.公共数据资源开发利用的策略与建议

7.1 加强公共数据资源的统筹管理

统筹管理是确保公共数据资源有效开发利用的关键。例如，福建省通过建立公共数据资源开发服务平台，推动了公共数据资源的分级开发利用新模式。该平台采用数据加密、脱敏脱密、数据沙箱、区块链等安全技术手段，实现了“原始数据不出平台、结果数据不可逆算”的技术实践，保障了数据安全的同时，促进了数据的高效运营。

7.2 推动公共数据资源的开放共享

开放共享是释放公共数据资源价值的重要途径。例如，上海市作为大数据综合试验区，通过加强开放数据治理、完善开放平台功能、推进数据应用创新等措施，公共数据开放服务探索取得了积极效果。上海市公共数据开放平台已开放98个数据部门、3653个数据集，提供了丰富的数据资源，为社会开发利用公共数据提供了安全有效的途径。

7.3 促进公共数据资源的市场化运营

市场化运营是实现公共数据资源价值转化的重要方式。例如，大连市数据局规划了“12345+N”总体架构，加快构建数据要素大市场，推动数据由资源向要素转化。大连数据交易平台的启动，为数据交易提供了确权、登记、交易、结算、交付等一站式服务，促进了数据要素的市场化配置，为数字产业化和产业数字化升级提供了有力支撑。

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